Когда в июне 2011 года Совет ООН по правам человека единогласно одобрил «Руководящие принципы предпринимательской деятельности в аспекте прав человека» (The Guiding Principles on Business and Human Rights), посвященным было понятно, что это не финал истории, а промежуточный этап – пусть и ключевой. Недаром профессор Джон Рагги, Специальный представитель Генерального секретаря ООН по этому вопросу и автор всей инновационной концепции, назвал данный момент «концом начала» работы. Что имелось в виду? То, что беспрецедентный набор идей и стандартов, описывающих широкие – и подчас не безоблачные – взаимоотношения делового мира и общества под углом зрения прав человека, предстояло теперь переводить из теории в практику.
Этап имплементации стартовал на каких-то участках без раскачки. Пожалуй, более споро пошло дело в среде международных организаций. Элементы Руководящих принципов стали отражать в своих подходах члены «семьи» ООН, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Международная организация стандартизации, Международная финансовая корпорация (входящая в группу Всемирного банка). Их начинают использовать крупные региональные игроки: Европейский союз, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Африканский союз, Организация американских государств.
Государства тоже (хотя, как мне кажется, осторожно) делают первые шаги по внедрению в практику свода новых принципов. Так, в Перу разработали стандарты по правам человека для местных фирм, обслуживающих транснациональные горнодобывающие корпорации. В Китае Руководящие принципы фигурируют в новых Нормативах для заграничных инвестиций в горное дело (Guidelines for Outbound Mining Investments).
Бизнес-структуры также потихоньку начинают вносить коррективы в свою деятельность в свете Руководящих принципов. Международная ассоциация юристов (International Bar Association) рекомендовала внедрять данный набор стандартов в практику юридических фирм и правовых отделов компаний. Показательно, что число жалоб на нарушения прав человека, которые подаются в национальные контактные пункты, созданные в соответствии с Нормативами ОЭСР, резко выросло после принятия Руководящих принципов.
Конечно, это еще не всеобщий разворот в сторону соблюдения прав человека, а первые симптомы перемен. Но специалисты в сфере международного права свидетельствуют, что редко когда новаторский документ вызывал такую живую и быструю реакцию.
Объясняется это во многом тем, что Руководящие принципы – инструмент «мягкого права», а не документ, содержащий обязательный для подписантов набор элементов.
Эксперты выделяют ряд характерных моментов, которые имеют прямое отношение к тому, насколько широким и гладким будет внедрение Руководящих принципов в оперативную деятельность частных деловых структур. Так, Джон Рагги отмечает следующее.
Во-первых, транснациональные корпорации (ТНК) перестали носить ярлык Made in the West. Все больше ТНК возникает на рынках растущих экономик. Это изменение усложняет картину взаимоотношений транснациональных корпораций и принимающих государств, в том числе ставит непривычные вызовы перед правительствами новых индустриальных «чемпионов».
Недаром китайские дипломаты публично отмечают, что подходы к теме «бизнес и права человека» различаются в разных странах в силу несовпадающих экономических, правовых параметров, исторических и культурных традиций – поэтому нужно вырабатывать международный консенсус. (Заметим, что они имеют в виду, прежде всего, отечественный бизнес, уже ставший глобальным.)
Во-вторых, хотя из названия (и изначального замысла) Руководящих принципов можно заключить, что они покрывают исключительно транснациональные образования, это не так. ТНК ныне связаны множеством производственных нитей с субподрядчиками, поставщиками услуг, коммерческими концессионерами и др. Одним словом, Руководящие принципы относятся ко всем бизнес-структурам.
В-третьих, по мысли г-на Рагги, дальнейшее продвижение вперед к укоренению нащупанных стандартов должно быть весьма осторожным, пошаговым. Помимо прочего, не все государства, «чья позиция весома», подписались под «правочеловеческими» договорами в их совокупности. Отсюда вряд ли можно ожидать, что они станут ретиво принуждать собственные корпорации следовать подобным стандартам. В этом пассаже явно просвечивает намек на США, и оговорка проницательного профессора вполне уместна.
Но главное в последнем развитии событий все же следующее. Руководящие принципы начали жить собственной жизнью, и вскоре произошел поворот, которого явно желали энтузиасты и опасались «умеренные» сторонники концепции взаимосвязи бизнеса и прав человека. На повестку дня был поставлен вопрос о разработке имеющего обязательную силу международного соглашения.
В конце июня 2014 года Совет ООН по правам человека принял две резолюции по данному вопросу. Одна из них не вызвала больших проблем и была принята консенсусом. Она продлила мандат Рабочей группы по вопросу о правах человека и транснациональных корпорациях и других предприятиях на трехлетний срок. От группы ожидают продолжения работы по содействию осуществлению Руководящих принципов, проведению консультаций, накоплению опыта, пропаганде новых решений и т.д. Вместе с тем в резолюции сквозит озабоченность недостаточностью практических мер для более эффективного доступа к средствам правовой защиты для жертв нарушений прав человека. Данный – третий – элемент Принципов и впрямь является узким местом – но не заложенной в них концепции, а практики взаимодействия частного сектора и общества.
Вторая же резолюция – о разработке международного юридически обязывающего договора о ТНК и других предприятиях в аспекте прав человека – обозначила водораздел в подходах государств. Ее приняли отнюдь не единогласно: 20 голосов «за», 14 «против» при 13 воздержавшихся. Поддержали текст в основном развивающиеся страны плюс Россия, Китай (см. выше), воздержались преимущественно сильные растущие экономики (Аргентина, Бразилия, Мексика и богатые арабские страны). А вот «против» голосовали индустриальные державы.
Не надо быть семи пядей во лбу, чтобы на таком фоне предсказать очень сложный переговорный процесс по предлагаемому международному документу. Ясно, что развитые страны совсем не в восторге от идеи получить юридически обязывающий договор для регулирования в международном праве деятельности корпораций в контексте прав человека. Это по сути своей куда больше, чем необязательные рекомендации Руководящих принципов – и такая перспектива вряд ли обрадует членов советов директоров компаний из списка Forbes и обитателей правительственных кабинетов.
Для переговоров по намечаемому документу Совет ООН по правам человека создал рабочую группу, которая должна начать обсуждения в середине сего года. Ей обещает свою поддержку секретариат Глобального договора (The Global Compact) – известной инициативы, связывающей ООН с предпринимательским сектором. Но задача выработки беспрецедентного соглашения все равно выглядит довольно сложной.
Барьеры на этом пути просматриваются невооруженным глазом. Вопрос первый: какова должна быть сфера действия предполагаемого договора? Если замысел амбициозен – произвести «всеобъемлющий» документ, регулирующий поведение всех бизнес-образований в любых ситуациях, связанных с правами человека, – то он наверняка обречен.
Надо думать, что шансы согласовать юридически обязывающий документ будут выше, если разработчики изберут прагматичный подход. Видимо, речь может пойти о том, чтобы вычленить из Руководящих принципов какой-то набор элементов, который был бы актуален с правозащитной точки зрения и не вел бы к очевидной поляризации в политическом контексте.
Скажем, есть идея сфокусировать будущий договор на «грубых» и «вопиющих» нарушениях прав человека, втянутыми в которые оказываются предпринимательские структуры. Здесь проще обеспечить сближение мнений большого числа государств. И опасений у бизнес-сообщества по поводу того, что готовится массированное вмешательство в его «внутренние дела», скорее всего, было бы поменьше.
Но как бы ни развивался процесс переговоров по гипотетическому пока документу, параллельная – и, наверно, более актуальная – цель состоит в том, чтобы проводить в жизнь «Руководящие принципы предпринимательской деятельности в аспекте прав человека».
Александр Горелик, Директор Информационного центра ООН в Москве